עלון מס' 22, מרץ 2021
בעין המשפט

בג"ץ 5314/20 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (פורסם בנבו, 10.1.2021)/ ד"ר לימור מלול

 

בתאריך ה- ‏10.1.2021 נדחתה עתירה שהוגשה על-ידי עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל (עמותה רשומה הפועלת למען הגנת זכויות אזרחי המדינה הערבים ולקידומם) ושבעה אזרחים שקיבלו קנסות בגין הפרת מגבלות שנקבעו מכוח ארבע תקנות לשעת חירום שהותקנו לצורך התמודדות עם התפשטות נגיף הקורונה החדש: תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – אכיפה), התש"ף-2020, תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020, תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה), התש"ף-2020 ותקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש (אזור מוגבל), התש"ף-2020 (ביחד להלן: "תקנות הקורונה" או "התקנות"). במסגרת העתירה התבקש בג"ץ להורות על ביטול כל ההליכים הנוגעים לעבירות מינהליות ופליליות שננקטו מכוח התקנות, ועל השבת כל סכומי הקנסות ששולמו על ידי נקנסים בעקבות דוחות שניתנו מכוחן. לטענת העותרים התקנות מנוגדות לעיקרון החוקיות בשל מספר סיבות: התקנות לא הותקנו מכוח חוק, האיסור שנקבע בתקנות אינו ברור דיו, התקנות הותקנו בשעה שעמדה בפני הממשלה האפשרות להביאן בפני הכנסת לצורך פיקוח פרלמנטרי והיא נמנעה מלעשות כן, והתקנות לא הובאו לאישור ועדות הכנסת כנדרש. בנוסף, בנוגע לאכיפת האיסורים שעוגנו בתקנות טוענים העותרים כי לא הוצאו הנחיות ברורות בעניין האכיפה וכי זו נעשתה באופן סלקטיבי ובניגוד לעקרון השוויון.

מנגד נטען על-ידי המשיבים כי הליך התקנתן של תקנות שעת חירום נעשה באופן סדור ובצמוד עם מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, על מנת להבטיח כי התקנות עומדות בדרישות החוקתיות. באשר לטענות העותרים בנוגע לעיקרון החוקיות, הפנו המשיבים, בין היתר, לפסק הדין שניתן בבג"ץ 2399/20 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' ראש הממשלה [פורסם בנבו] (16.8.2020), שנסב על עתירה שבה נתקפה במישור העקרוני התקנת תקנות שעת חירום בנושא הקורונה על ידי הממשלה (להלן: עניין עדאלה). עתירה זו נמחקה בסופו של דבר, לאחר שרובן ככולן של תקנות שעת חירום פקעו והוחלפו בחקיקה, ובהתחשב בצורך החיוני והדחוף לנקוט פעולות הסדרה שלטוניות בעקבות פרוץ מגפת הקורונה; זאת, על רקע העובדה שהדבר אירע בשעה שכיהנה בישראל ממשלת מעבר, מה שלא איפשר השלמת מהלך סדור של חקיקה בכנסת. בנוסף, המשיבים התייחסו בתגובתם לטענות העותרים לגבי בהירות התקנות, וכן פירטו את ההנחיות השונות שחלו על התקנות לגבי מדיניות האכיפה, שאף עודכנו מעת לעת במהלך משבר הקורונה.

בדיון בטענות העותרים ממקד השופט עמית את הדיון בעתירה דנן בשאלת החוקיות של תקנות הקורונה, בעיקר במישור הסמכות של הממשלה להתקינן ולקבוע בהן עבירות פליליות, ודרכי הפעולה החלופיות שעמדו לרשות הממשלה. השופט עמית על הסמכות שהוקנתה לממשלה להתקין תקנות שעת חירום, לדידו סמכות זו אכן פוגעת בעקרון הפרדת הרשויות ובעקרון שלטון החוק המהותי, ולפיכך מדובר בסמכות מרחיקת לכת, המחייבת הקפדה יתרה ונקיטת משנה זהירות בהפעלתה. יחד עם זאת, מעמדן של תקנות לשעת חירום הוא כשל חוק, שבכוחו לגבור על חוק רגיל, כפי שמעיד סעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה, הקובע כי "תקנות שעת חירום כוחן יפה לשנות כל חוק...". בנוסף, מודגש הרקע שהוביל להתקנת התקנות לשעת חירום, הן בהיבט השלטוני: לאור העובדה שבמשך כשנה וחצי, מיום 26.12.2018 ועד ליום 17.5.2020, הממשלה המכהנת היתה ממשלת מעבר, שכיהנה לאורך תקופה שבה התפזרה הכנסת שלוש פעמים, על כל המשתמע מכך, והן בהיבט של הצורך החיוני והמיידי לנקוט צעדים דחופים למניעת התפשטות נגיף הקורונה בעיצומו של "הגל הראשון", במציאות המשנה את פניה במהירות. המציאות של ממשלת מעבר בישראל לא איפשרה השלמת מהלך סדור של חקיקה בכנסת מצד אחד, והמציאות הדינמית במצב החירום הבריאותי ששרר במדינה חייב עדכונים תכופים הן לגבי ההנחיות השונות והן לגבי מדיניות האכיפה, שאף עודכנו מעת לעת במהלך משבר הקורונה.

באשר לטענה כי העבירות שנקבעו בתקנות הקורונה לא נקבעו מכוח חוק, ובכך הן עומדות בסתירה לעקרון החוקיות בפלילים, נקבע כי אמנם סעיף 1 לחוק העונשין קובע כי "אין עבירה ואין עונש עליה אלא אם נקבעו בחוק או על-פיו", וסעיף 2(ב) לחוק העונשין קובע כי "תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות אישור ועדה של הכנסת". יחד עם זאת, סעיף 39(ג) לחוק יסוד: הממשלה מלמד כי מעמד תקנות שעת חירום הוא כשל חוק שבכוחו לגבור על כל חוק, "והכל זולת אם אין הוראה אחרת בחוק". בגלל שחוק העונשין אינו כולל הוראה החוסמת את כוחן של תקנות לשעת חירום לגבור על הוראותיו, הרי שההוראות שנקבעו בתקנות הקורונה גוברות על הוראותיו. יתרה מכך, סעיף 39(ד) לחוק היסוד מגביל את כוחן של תקנות שעת חירום, במובן זה שאין הוא מאפשר לקבוע בהן ענישה למפרע. דהיינו, קביעת ענישה מכאן ולהבא - מותרת.